“新產(chǎn)業(yè)體制論”的設(shè)計與失敗

1963年日本通產(chǎn)省提出“新產(chǎn)業(yè)體制論”，認為當時的日本企業(yè)無論是從生產(chǎn)規(guī)模還是在經(jīng)營規(guī)模上，都普遍偏小，眾多的小企業(yè)在產(chǎn)品價格、技術(shù)改良和設(shè)備投資等方面陷入過度競爭，還不具備和外國企業(yè)競爭的實力。因此政府應(yīng)該鼓勵企業(yè)擴大規(guī)模，避免過度競爭，有意識地促進企業(yè)間的合作、提攜等共同行為。在這一認識下，通產(chǎn)省結(jié)合一部分產(chǎn)業(yè)要求進行合并和產(chǎn)業(yè)重組的愿望，大力推動日本企業(yè)之間的合并和相互持有股份。在整個60年代，日本進入產(chǎn)業(yè)集中的高峰，出現(xiàn)了像新日本制鐵、三菱重工等大型合并，培育出一批具有世界規(guī)模的超大型企業(yè)。在這一合并浪潮中，大型的橫向合并以及混合合并占據(jù)了產(chǎn)業(yè)集中的絕大多數(shù)，而且合并的對象企業(yè)，大都是二戰(zhàn)前原本為一家，二戰(zhàn)后遭到分割的同一企業(yè)集團內(nèi)部的原始成員。

新產(chǎn)業(yè)體制論最初設(shè)想出現(xiàn)在通產(chǎn)省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查會1963年公布的材料中，當時任通產(chǎn)省企業(yè)局企業(yè)第一課課長的兩角良彥，在其著作《產(chǎn)業(yè)體制論——通產(chǎn)省方面的一個建議》中作了比較詳細的說明。新產(chǎn)業(yè)體制論的核心思想主要有兩方面：

一、作為貿(mào)易自由化和與國際壟斷資本競爭對策，必須使國內(nèi)競爭形態(tài)從分散的“過度競爭”轉(zhuǎn)化為“有效競爭”；二、為保障包括生產(chǎn)者和消費者在內(nèi)的國民利益或公共利益，必須改革政府與企業(yè)的關(guān)系，建立對產(chǎn)量、投資、價格等積極干預(yù)的政府主導型產(chǎn)業(yè)體制。

通產(chǎn)省在1949年12月就設(shè)立了該省最大的審議會——產(chǎn)業(yè)合理化審議會。1961年3月設(shè)立了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)査會，與產(chǎn)業(yè)合理化政策相比，主要是摸索動態(tài)的、宏觀的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，于1963年11月提出了題為“日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的咨詢報告。兩者于1964年5月合并，新成立了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)審議會(簡稱產(chǎn)構(gòu)審)。這種以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化為視野的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，意味著迄今占支配地位的就個別產(chǎn)業(yè)和個別企業(yè)一個一個地進行合理化一舉擴展到全部產(chǎn)業(yè)，提出了“產(chǎn)業(yè)體制”和“產(chǎn)業(yè)秩序”的概念。

“不當競爭”是兩角良彥最先提出的。按照他的說法，“不當競爭”的特征主要表現(xiàn)在以下幾點：（1）在銷售方面競爭激烈，企業(yè)使用降低價格、贈送禮品等手段；（2）在生產(chǎn)方面，各企業(yè)競相打入對方領(lǐng)域，生產(chǎn)競爭對手的品種，產(chǎn)品同質(zhì)化；（3）在設(shè)備投資方面，競相建設(shè)新廠、引進新式設(shè)備，開工率年年下降，將導致“極端的能力過剩”，出現(xiàn)“開工率在50%以下”的行業(yè)；（4）在新產(chǎn)品、新技術(shù)開發(fā)方面，產(chǎn)品更新?lián)Q代和技術(shù)引進競爭激烈，這將導致技術(shù)自我開發(fā)積極性的停滯，并且導致技術(shù)引進費用的提高。

降低價格，本來就是競爭的特征和必然結(jié)果，無論何種競爭都必然會出現(xiàn)降低價格的現(xiàn)象，而且降低價格將增加消費者剩余，有利于社會福利總剩余的提高。所以不能以此作為競爭“當”與“不當”的標準。至于產(chǎn)品更新?lián)Q代和技術(shù)引進競爭激烈，與導致企業(yè)自我開發(fā)技術(shù)的積極性停滯之間，也不存在必然的聯(lián)系。

 在小宮隆太郎等人分析的“過度競爭”概念中，對“過度”的界定不是通過競爭激烈程度來衡量的（實際上這也是無法衡量的），而是根據(jù)廠商能否從激烈競爭的市場中退出，來判斷競爭是否處于過度狀態(tài)。任何資產(chǎn)投入到一個產(chǎn)業(yè)以后，如果要退出該產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)而投入其他產(chǎn)業(yè)，都必須付出一定的成本，這就是“沉淀成本”。決定“沉淀成本”的因素是兩個方面：一是資產(chǎn)的技術(shù)性質(zhì)，這決定了不同的資產(chǎn)具有不同的通用性；二是市場體系發(fā)育程度，這將決定生產(chǎn)要素的流動性。由于“沉淀成本”的存在，任何廠商從一個產(chǎn)業(yè)中退出都不可能在瞬間完成，因此按照小宮隆太郎等人的概念判斷，一個行業(yè)是否處于“過度競爭”中，就必須考慮時間因素。影響一個廠商退出該行業(yè)所需時間長短的因素有：（1）資產(chǎn)的通用性；（2）市場體系的發(fā)育程度，這將在資產(chǎn)通用性相同的情況下，決定生產(chǎn)要素的流動性；（3 ）競爭的激烈程度以及由此帶來的企業(yè)績效的下降。

但是小宮隆太郎等人的“過度競爭”概念卻沒有包含時間維度，這就出現(xiàn)了一個難題，即在行業(yè)的低利潤率甚至負利潤率狀態(tài)繼續(xù)延續(xù)多久的情況下，該行業(yè)中的企業(yè)仍然不能退出市場才能算是“過度競爭”？這樣，“過度競爭”實際上無法作為一個科學的概念運用于經(jīng)濟學研究。在沒有時間維度的情況下，對一個行業(yè)是否處于過度競爭狀態(tài)，是無法作出正確判斷的。在市場體系發(fā)育良好、市場機制能夠正常運行的情況下，競爭能夠?qū)κ袌鼋Y(jié)構(gòu)進行調(diào)整，使之趨向合理。在這種情況下，政府通過設(shè)置進入壁壘阻止中小企業(yè)進入是沒有必要的。更重要的是任何形式的進入壁壘都將破壞市場機制的運行，破壞公平競爭。

1959年11月26日工業(yè)高級化委員會的報告談到了“新的產(chǎn)業(yè)秩序”。該報告認為面對貿(mào)易自由化，日本經(jīng)濟的當務(wù)之急是加強國際竟爭力，和防止出現(xiàn)過度混亂。其次在解決這一課題時，通過企業(yè)間的過度競爭而形成的產(chǎn)業(yè)秩序是不充分的，有必要謀求依靠擴大企業(yè)規(guī)模和蕭條-合理化卡特爾等自主協(xié)調(diào)來形成產(chǎn)業(yè)秩序。從國民經(jīng)濟整體出發(fā)，如有必要的話，必須承認政府的指導。謀求在長期展望和通盤考慮下，通過必要的最小限度的政府干預(yù)來形成產(chǎn)業(yè)秩序。

這種想法并不像其后通產(chǎn)省提出的官民協(xié)調(diào)方式的想法那樣明確了政府和民間的關(guān)系。可以說與下述立場是接近的即政府在產(chǎn)業(yè)政策上的干預(yù)是一時的、例外的根據(jù)“關(guān)于禁止私人的壟斷及確保公正交易的法律”來維持競爭政策乃是原則。

這種想法在國民收入倍增計劃中也明確可見。該計劃認為，作為實現(xiàn)工業(yè)的高級化和現(xiàn)代化的重要方面，必須提出產(chǎn)業(yè)秩序問題，理由是：第一日本經(jīng)濟市場狹小，存在著多數(shù)的弱小企業(yè)，無法實現(xiàn)大批量生產(chǎn)方式，多數(shù)零散企業(yè)在低工資的基礎(chǔ)上，無可奈何地進行著不穩(wěn)定的經(jīng)營。第二技術(shù)革新使生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)正在發(fā)生急劇的變革。第三向自由化體制轉(zhuǎn)變的必要性進一步加速。特別是要和外國企業(yè)直接竟爭，這就要求要把作為加強國際竟爭力一環(huán)的新產(chǎn)業(yè)秩序，當作經(jīng)濟增長的必不可少的重要事情來抓好。這種情況下的所謂新秩序不是簡單地維持現(xiàn)狀而是確立適于經(jīng)濟合理性的體制。

該報告認為，今后產(chǎn)業(yè)秩序的長期方向必須考慮以下各點：

第一，為加入到國際競爭行列而擴大企業(yè)規(guī)模。作為方向，必須考慮到企業(yè)的集中、合并或集團化、確立專業(yè)化生產(chǎn)體制等。第二強化蕭條對策。特別是必須努力通過運用彈性關(guān)稅政策和推進企業(yè)間的協(xié)調(diào)體制，使景氣循環(huán)的浪潮平穩(wěn)化。第三確立大企業(yè)和中小企業(yè)的緊密協(xié)調(diào)體制。第四通過擴大共同采購、共同開發(fā)等，來確保有秩序地購買海外原材料。進而有必要考慮到與此相關(guān)聯(lián)的防止和消除在海外市場上的過度競爭。

另外在貿(mào)易自由化的過渡階段秩序?qū)Σ呔哂刑貏e重要的意義：(1)防止過渡期的混亂。(2)新產(chǎn)業(yè)、可望成長的產(chǎn)業(yè)的保護扶植。(3)結(jié)構(gòu)性衰退產(chǎn)業(yè)的順利轉(zhuǎn)換等。

依靠這樣的對策方能順利而又扎扎實實地實現(xiàn)向貿(mào)易自由化轉(zhuǎn)換和高速增長。如上所述，新產(chǎn)業(yè)秩序論的想法，最早在1960年的國民收人倍增計劃的制定階段即出現(xiàn)了，但是它沒有涉及到政府限制的具體形態(tài)，只不過是，闡述了為加強作為自由化對策的國際競爭力，依據(jù)最小限度的政府干預(yù)來形成新產(chǎn)業(yè)秩序的必要性。通產(chǎn)省在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)査會產(chǎn)業(yè)體制部會上就政府和民間的關(guān)系狀況提出官民協(xié)調(diào)之后，這一抽象的新產(chǎn)業(yè)秩序論被具體化。

佐橋滋在自傳中寫道：“戰(zhàn)時有國家總動員法，國家擁有絕對的權(quán)限，為了戰(zhàn)爭強行地單方面地動員一切力量�，F(xiàn)在要使日本發(fā)展成一流之中的一流國家，有必要進行國家總動員。雖然與戰(zhàn)爭時的總動員完全不同，但是如果不進行把全國的智慧和力量都集中起來的國家總動員，而是各自隨心所欲各行其是，那就不能獲得成功。”

佐橋把戰(zhàn)時的總動員體制作為樣板提出，可以說其指導思想是認識到自由化后要經(jīng)受市場占有率的國際競爭，鋼鐵、汽車和石油化學等新發(fā)展的日本重化學工業(yè)肯定要敗給外資企業(yè)，這讓人不能不產(chǎn)生危機感。這可以說是曾在紡織品局、鋼鐵局有長期工作經(jīng)驗的佐橋所特有的認識，也是通產(chǎn)省內(nèi)多數(shù)官員們的共同認識。像收入倍增計劃內(nèi)容中已有的那樣，作為自由化對策，政府有必要采取某種限制的看法早已取得一致。

新產(chǎn)業(yè)秩序的形成方法有三點：①自主調(diào)整；②以金融為手段調(diào)整；③政府調(diào)整。但各種方法均有問題。于是提出了“共同調(diào)整”論。所謂的“共同調(diào)整”論就是在“新產(chǎn)業(yè)秩序形成之際由政府與企業(yè)共同設(shè)定具體目標，企業(yè)為實現(xiàn)這一目標而努力，政府在企業(yè)達到這一目標的過程中在稅制、金融等方面采取優(yōu)惠措施。通過這種方式形成的新產(chǎn)業(yè)秩序下的經(jīng)濟不單是以私人企業(yè)為根基的經(jīng)濟，而是以政府與私人企業(yè)攜手為根基的經(jīng)濟，乃至應(yīng)該被稱為混合經(jīng)濟。各發(fā)達國家正在將這種發(fā)展方向定為經(jīng)濟運營的基本路線。

在這一過程中，政府的作用可歸納為五條

①與企業(yè)合作，為新產(chǎn)業(yè)秩序的形成制定各項具體目標。

②以稅制、金融等方面的優(yōu)惠措施為基礎(chǔ)，通過勸說和建議對企業(yè)實行誘導。

③對自主調(diào)整和金融調(diào)整實行監(jiān)督，以防止偏離合理的方向。

④必要時作為一個經(jīng)濟主體參加經(jīng)濟活動。

⑤靠其它方法不能形成新產(chǎn)業(yè)秩序時，政府要親自出面促成。

關(guān)于新產(chǎn)業(yè)秩序與競爭秩序乃至“禁止壟斷法制”的關(guān)系，“在新產(chǎn)業(yè)秩序之下也應(yīng)該堅持競爭的原則和禁止壟斷的原則。”盡管如此，隨著外匯、貿(mào)易的放開而帶來的市場范圍的擴大；技術(shù)革新的急速展開；對壟斷的各種對抗力的產(chǎn)生；經(jīng)濟效率急速增長的必要性等，使競爭將在急劇變化的經(jīng)濟環(huán)境中展開，“現(xiàn)行的禁止壟斷法有些過于傾向擁護自由競爭，而對限制競爭過于神經(jīng)質(zhì)。”

當時企業(yè)第一課的想法可以說仍然是“統(tǒng)制”性的。他們有這樣一種構(gòu)想也就是在各行業(yè)設(shè)置產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)會議的同時，作為其上層機構(gòu)應(yīng)設(shè)置綜合協(xié)調(diào)會議。當時靠行政指導實施的產(chǎn)業(yè)政策，因為部會成員擔心出現(xiàn)“統(tǒng)制”現(xiàn)象因此強烈反對。

1963年5月16日在眾議院全體會議上就特定產(chǎn)業(yè)振興臨時措施法案簡稱特振法案)的主要內(nèi)容進行了說明，第二天法案被轉(zhuǎn)交給眾議院商工委員會。22日在參議院全體會議上進行了主要內(nèi)容說明。然而在7月6日由于對國際勞聯(lián)的批準等問題在國會引起了混亂，對重要法案進行的一攬子審議未能通過，特振法案成了廢案。

此后特振法案雖在第44屆臨時國會(1963年10月15日~10月23日)和第46屆通常國會(1963年12月20日~1964年6月26日)上兩次被提出但審議未得通過特振法案終成廢案。

這一事件是政府政策意圖的一次重大失敗，它標志著市場機制已經(jīng)發(fā)展成為足以與政府干預(yù)相抗衡的力量。